中国煤炭工业协会党委书记、第一副会长 濮洪九
今年年初，我国南方部分地区发生低温雨雪冰冻灾害，铁路交通受阻，港口煤炭转运能力下降，电煤供应出现紧张。党中央、国务院高度重视，及时作出部署。中央领导同志亲自到煤矿井下视察、慰问煤矿职工；煤炭系统广大干部、职工积极响应号召，紧急行动，顾全大局，甘于奉献，确保煤矿安全生产，确保煤炭供应。目前，电煤供应紧张局面已经明显好转，抗灾、救灾和灾后重建工作正在有序进行。
电煤供应紧张的原因大致有以下几点：一是从煤炭生产来看，受煤矿放假、检修等影响，煤炭产量时段性减少。二是从煤炭运输来看，受大风、大雾等恶劣天气影响，煤炭港口转运量大幅下降；煤炭公路运输量大幅下降；受春运和灾害的双重影响，铁路运输能力受到较大限制。三是从需求来看，受2007年夏秋旱情影响，去年年底，水电发电量大幅减少，从而导致对火电、对煤炭的强力需求。
总之，此次供应紧张是由于多重因素在短时间内叠加造成的时段性、局部性的紧张。灾情之后，认真分析极端天气和自然灾害对煤炭供应的影响，查找薄弱环节，对提高我国煤炭供应效率和应急保障能力，具有重要意义。
（一）应当着手研究建立我国煤炭战略储备制度，建立沿海、沿江等大型区域性煤炭储备和配煤中心，提高煤炭应急供应保障能力
据国家电监会统计，截至1月29日，全国统调电厂电煤库存约2129万吨，其中直供电厂库存1656万吨；至3月3日，全国统调电厂煤炭库存5254万吨，平均可用13天，其中直供电厂煤炭库存2759万吨，平均可用14天。全国灾前、灾后统调电厂电煤库存相差3125万吨，其中，直供电厂电煤库存相差1103万吨。在我国煤炭供应保障体系中，任何一个环节、任何一个局部的不足，都可能引起严重的连锁反应，必须引起高度关注。
近年来，全国煤炭产量快速增加，煤炭采选业固定资产投资规模不断扩大，矿井建设速度加快，煤炭供应能力显著增强。同时，国家加大了节能减排力度，主要耗煤行业积极推进技术进步，单位煤耗不断下降，出现了在耗煤行业产量快速增长的情况下，煤炭市场供需基本平衡且略有宽松的形势。自2006年以来，全社会煤炭库存基本保持在1.5亿吨左右，且有不断小幅增长的态势。在这种市场供需条件下，主要煤炭用户储煤意识日益淡薄，尤其是没有对煤炭时段性、区域性、品种性供应紧张及在极端情况下应急保障，缺乏足够的思想准备。因此，这次南方地区雨雪冰冻灾害期间，煤炭储备不足的问题才凸显出来。
要解决这个问题，应当加紧研究煤炭作为我国重要的能源战略物资的储备制度，提高煤炭供应效率和应急保障能力。一是在政府指导下，通过市场机制，以煤炭生产企业、煤炭运输企业和区域性煤炭物流企业为主体，在全国大型煤炭中转港口、交通枢纽建立大型煤炭储备和配煤中心，保障煤炭市场的长期稳定和有序运行，提高煤炭转运效率。一个很好的事例是，目前，在湖北省政府的支持下，河南平顶山煤业集团正在与湖北多家企业合作，在沿江建设多个储配煤中心。二是研究建立国家与区域性相结合的煤炭储运基地，建立大型煤炭交易中心，及时掌握全国煤炭市场供需形势，加强煤炭协调和调运能力，有效提高应急保障能力。三是研究建立重点煤炭用户强制性储备制度。
(二)从增强国家对煤炭供应的控制力高度，打破行政区域和行业壁垒，加快培育和发展大型煤炭企业集团
1.打破区域行政壁垒，加快培育和发展大型煤炭企业集团，提高煤炭生产集中度，增强中央政府调控能力。
在本次抗击冰雪灾害的战斗中，各大型煤炭企业响应国家和政府号召，不放假、不涨价，顾大局、作贡献，实现了“确保安全生产、确保煤炭供应”的目标，再次证明了大型国有煤炭企业是我国煤炭工业的重要支撑力量。回顾历史，我国上世纪80年代初曾出现过因煤炭管理体制变化、国家直接控制的煤炭产量不足而导致煤炭供应紧张的情况。为此，国务院下发了国发[1984]126号文件，加强了中央对统配煤矿的管理，中央控制的煤炭产量比重由原来的19％上升到45％，全国煤炭调出量比重由13％上升到86％，缓解了煤炭供应的紧张形势。
目前，我国由中央控制的大型煤炭企业只有神华集团和中煤能源集团两大企业，2007年煤炭产量只占全国煤炭产量总量的13.5%，由国家直接控制调度的煤炭供应量明显不足，但其中的弊端被全国煤炭产量快速增长、煤炭市场供需基本平衡的形势所掩盖，也为人们所忽视。本次抗击冰雪灾害中，国家发改委从讲政治、讲大局的高度，以非常规的行政手段来协调各省（自治区）煤炭供应的实践，再次提醒我们，要重视政府特别是中央政府对煤炭的控制力问题。解决这个问题的出路之一，就是打破行政区域壁垒，加强大型煤炭企业集团建设。
从目前各地区煤炭企业的发展情况看，多数产煤大省（自治区）组建了以地方政府主导的省级煤炭企业集团，形成了行政区域割据局面。而煤炭资源的自然属性决定了一些大型煤田是跨行政区域分布的，煤炭企业的行政区域分割，影响了跨地区的企业联合与重组，对发展大型煤炭企业集团不利。温家宝总理2007年9月27日在会见全国煤炭工业劳模和先进集体代表时曾指出，我国煤炭工业要走规模化和现代化之路。因此我们要努力加快大型煤炭企业建设步伐。一是要有目标地支持具有较强实力的大型煤炭企业，运用市场机制，凭借资金、技术、人才等优势，加快联合、并购与重组，构建实力强大、具有国际竞争力的大型煤炭企业集团；二是要有针对性地突破一些体制和机制障碍，打破行政区域壁垒，把发展大型煤炭企业集团作为国家能源战略规划的重要内容来抓；三是要由国家政府权威部门组织相关机构，开展实打实地研究与规划，出台相关政策引导和支持大型煤炭企业集团快速发展。
2、打破行业壁垒，建立煤炭、运输、电力等多元产业协调发展的投融资体制，促进能源工业领域协调发展。
煤炭资源生产、运输、燃煤发电，是我国能源供应体系中的完整产业链条，任何一个环节的梗阻，都会使这个能源供应链条变得十分脆弱。通过多年的改革探索，神华集团已初步形成了煤炭生产、铁路运输、港口航运、电力、煤化工等多元产业的一体化经营，“神华模式”的发展经验给我国煤炭工业，以至于能源工业的发展进行了有益的探索。因此，从构建大物流体系出发，综合研究煤炭运输通道和电力建设，形成铁路、公路、水路互相协调、煤炭生产与电力发展衔接，互相支撑的多元、高效的煤炭运输、消费体系，突破体制和机制障碍，用社会化大生产的理念发展煤炭工业，构建以煤炭资源开发为龙头，煤炭生产、煤炭运输、煤炭转化一体化，环节通畅、高效率供给、保障有力的新型煤炭工业体系，是我们努力的方向。近几年来，随着我国市场经济体制改革逐渐深入，煤炭、交通运输、电力等重要行业的投融资体制已逐渐形成了多元化。包括电力、冶金、化工、物流等在内的多家大型央企，以直接参股、控股煤炭企业为主要形式，努力完善自身产业链条，这些都是有益的探索，应当鼓励。因此，建议国家出台相关政策，完善铁路运输与电力投融资体制，鼓励打破行业壁垒，相互交叉和渗透，发展综合性的大型能源企业，促进国家能源领域内各产业的协调发展。
(三)高度重视煤炭在我国能源构成中的基础能源地位，切实加强煤炭行业管理
我国是世界上最大的煤炭生产和消费国。煤炭是我国的主要能源和重要的工业原料。长期以来，煤炭在我国能源生产和消费结构中，分别占76%和69%以上。我国的能源资源赋存特点决定了在可以预见的时期内，以煤为主的能源生产消费结构很难改变。由此可见，煤炭是我国的基础能源、主体能源，其供应能力直接关系着能源安全和国民经济安全。因此，一切与能源相关的法律法规、经济政策、发展战略、发展规划、管理体制等，都应当立足于这一国情，立足于促进煤炭工业健康发展这一原则，把其作为重要的战略基础能源来对待。
改革开放以来，我国煤炭工业总体上保持了良好的发展态势，保证了国家发展对能源的需求。但在上世纪80年代早期、90年代中期和2004年、2005年都出现过煤炭供应全面紧张的情况，也出现过1998年到2001年煤炭滞销、全行业陷入困境的情况。分析这些历史的经验和教训，除了对煤炭需求的预期判断欠准确以外，与国家对煤炭行业管理的强弱也有着一定的联系。
煤炭行业管理是一个复杂的系统工程。从专业技术层面看，它涉及煤田地质勘探，逐渐增加资源储量，保障资源有效供应；涉及煤炭基本建设，实现煤炭产能的适度增长，保持正常的矿井衔接；涉及煤矿生产，促进煤炭生产机械化、自动化和信息化，提高煤炭稳定供应能力；涉及煤矿安全，需要加大煤矿安全保障程度，实现安全发展；涉及煤炭运输体系建设，必须配套煤炭铁路、公路、港口等运输体系，提高煤炭供应效率；涉及煤矿区生态环境保护，需要加大清洁生产与环境治理，减轻环境压力；涉及煤炭消费结构，需要加大煤炭消费领域的技术进步步伐，有效降低煤炭消费强度。从行政管理层面看，仅煤炭生产就涉及国土资源、环境保护、安全生产、发展改革、财政、税务、工商、公安、质量检验监督、高等教育、劳动保障等多个部门，如果考虑到运输和消费，涉及的部门更多。从社会管理层面看，它既需要在国家宏观经济政策和发展战略、规划上充分体现其战略基础能源地位，又需要法律法规以及一系列具体的政策措施、标准来支撑其健康发展。从经济发展规律来看，它既遵从一般工业行业发展规律，又有着自身的特殊性，主要表现为其作为工业基础同时建设周期又较长，需要超前部署和建设；作为上游产品其经营状态对市场的反应滞后于其他行业，自身调节、应对市场变化的能力较弱。本次冰雪灾害前和灾害中出现了个别经营者囤煤惜售、干扰市场经营秩序的现象；为应对本次灾害，需要中央政府以非常规的行政手段来协调、动员各方的事实。这些都说明煤炭行业管理的复杂性和加强煤炭行业管理的急迫性。
根据上述，建议国家应当进一步明确煤炭在我国能源体系中的战略基础地位，并在法律法规、经济政策、发展战略及规划的制定中充分体现；认真研究2010年后及今后较长一个时期的煤炭工业发展规模、速度、途径和方式，坚持科学发展观、科学规划，合理布局；充分考虑煤炭行业管理的复杂性、多环节特点，立足于增强国家对基础能源的控制力，结合国家行政体制改革，通过建设熟悉煤炭及能源工业发展规律、力量与管理任务相适应的行业行政管理队伍，通过采取政府与中介机构相结合的管理形式，切实加强行业管理，从而促进煤炭资源开发、建设、生产、安全、储备、运输和加工利用等各环节协调、健康、有序发展，提高煤炭供应保障能力。
（四）科学、系统地研究我国煤炭资源现状，确定开发规模，确保煤炭资源的有效供应
首先，虽然我国煤炭资源较为丰富，但勘探程度较低。因此，在加大勘探力度的同时，节约煤炭资源、提高资源开采率应当是我国煤炭开采政策的基本点，应当成为刚性目标。
其次，从煤炭资源赋存条件看，与世界上主要的产煤国家相比，我国煤炭具有埋藏深、地质构造复杂、以井工开采为主、煤矿自然灾害多等特点。据有关统计，全国井工开采的煤炭产量96% 左右，大中型煤矿平均开采深度约460米，全国采深超过600米以上的煤矿有117处，最深达到了1300米。在原国有重点煤矿中，地质构造复杂或极其复杂的煤矿占36%，水文地质条件复杂或极其复杂的煤矿占27%；高瓦斯矿井占21.0%，煤与瓦斯突出矿井占21.3%；国有地方煤矿和乡镇煤矿中，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井占15%，且随着开采深度的增加，瓦斯涌出量增大，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井的比例还会增加。全国45户安全重点监控企业有269处煤矿的煤层具有自然发火危险，占64.6%；约有30多处煤矿具有冲击地压危险性，约有70多处矿井工作面气温超过26摄氏度，最高达37摄氏度。上述我国煤炭资源的赋存情况与开采条件，客观上制约着我国煤炭生产能力。
第三，煤炭资源与区域经济发展呈逆向分布，“西煤东运，北煤南运”格局难以改变，煤炭铁路、公路、港口等运输瓶颈制约因素大。据统计，我国东部经济发达的东北、华东、北京、河北等10省（自治区、直辖市）已探明的煤炭资源量占全国煤炭资源量的13.58%，年煤炭消费量占67%左右；中西部地区的晋陕蒙宁和云贵川渝等8省（自治区、直辖市）煤炭资源储量占75.56%，其中晋陕蒙三省（自治区）煤炭资源总量占全国的65%左右。这些地区是我国主要煤炭调出区，支撑着东部发达地区的经济社会发展。根据国家发布的《煤炭工业发展“十一五”规划》，提出建设13个大型煤炭生产基地，其中，神东、陕北、黄陇、晋北、晋中、晋东、蒙东、宁东等8个基地位于晋陕蒙宁四省（自治区），规划煤炭产量将占13个大型煤炭生产基地总产量的60%以上。这些地区将有更多的煤炭调出到东部地区，在未来我国煤炭供应体系中发挥更加重要的支撑保障作用。这种煤炭资源分布特点决定了“西煤东运，北煤南运”的格局，也决定了煤炭运输是我国煤炭供应保障体系中的重要组成部分，是与煤炭生产不可分割的系统工程。随着我国东部煤炭资源逐步向深部开采，难度加大，资源枯竭煤矿逐步关闭，生产能力下降，煤炭生产布局的逐渐西移已成必然趋势，煤炭铁路、公路、港口转运压力还将不断加大，继续成为提高煤炭供应效率和应急保障能力的“瓶颈”。
第四，煤炭资源与水资源、环境容量呈逆向分布，资源开发强度受生态环境承载力制约因素加大，促进资源、环境协调发展的压力增大。我国煤炭资源富集的西部地区，也是我国生态环境十分脆弱的地区，干旱少雨，年降水量只有年蒸发量的15%左右，水资源严重短缺，水土流失严重，土地荒漠化不断扩大，煤炭资源的大量开发，给这些地区的生态环境雪上加霜。据有关调查，在全国98个国有重点矿区中，有71%的矿区缺水，其中有40%的矿区严重缺水，而且随着煤炭开采强度和延伸速度的不断提高，矿区地下水位大面积下降，使缺水矿区供水更为紧张，直接影响区域经济和社会的发展。这种煤炭资源开发强度与生态环境压力加大的矛盾，给煤炭供应保障能力提出了新的挑战。这就需要在编制煤炭资源开发规划中，必须认真研究煤炭调出区域煤炭资源开发与容量承载力的关系，统筹煤炭资源开发强度与生态环境保护，统筹经济发展与环境治理工作。
从2002年到2007年，我国煤炭产能增长了78.18%。预计到2010年产能将达到31亿吨，将继续保持前几年的增长速度和规模；届时煤炭需求将达到30亿吨以上，产需基本能够保持平衡。但是，根据上述资源条件、运输条件、环境容量等方面的分析，考虑到当前的生产、安全技术水平，贯彻落实科学发展观，实现节约发展、清洁发展、安全发展的要求，煤炭工业不可能继续走规模扩张的路子，因此要对2010年后的煤炭供应能力进行科学研究，合理确定开采规模，合理规划开采布局，以未雨绸缪。
(五)加快大型煤炭生产基地建设，建立煤炭生产与电力发展规划衔接机制，鼓励发展大型煤矿坑口电厂
国家有关部门组织相关研究与规划设计机构，经过几年的努力，结合我国煤炭资源赋存特点，编制了13个大型煤炭生产基地建设规划方案，并作为《煤炭工业发展“十一五”规划》的重要内容发布实施。加快推进我国13个大型煤炭基地建设，贯彻落实《规划》的有关要求，有利于提高煤炭生产集中度，提高全国煤炭供应保障能力。但从目前情况看，大基地建设规划与国家电力发展规划存在不衔接、不协调的问题。目前，我国燃煤发电装机占全国发电总装机规模量的80%以上，而大量的燃煤电厂却布置在远离煤炭资源地的南方经济发达地区，与大型煤炭生产基地配套的大型坑口电厂建设滞后，造成大量煤炭多环节转运、长距离运输，导致煤炭供应效率下降。煤炭和电力作为我国主要的一次能源和二次能源，是密切相关的两个方面，必须统筹考虑、相互衔接，统一布局。建设煤矿大型坑口电站，有利于充分利用煤炭资源，发展矿区循环经济；能够大量节省运输能力；能够有效节约发电成本；能够在重大自然灾害面前保证电厂的有效运行。以安徽淮南矿业集团和上海电力股份有限公司合作，由上海电力管理、建在淮南矿区的田集电厂为例，煤矿、电厂相距仅数公里，至少可以节约发电成本6%，一年可省煤炭运输成本约2亿元。更突出的是在这次雪灾中，当电煤运输遭到大雪冰冻阻挠时，为该厂供煤的丁集煤矿没有煤炭运不出去的担忧；在1月25日至2月5日最紧张的12天中，该厂持续发电共计2.3亿千瓦时，有力支持了上海。目前，淮南矿业集团与上海电力、浙江电力通过合资合作方式，煤电联合，在矿区建设两个240万千瓦的大型坑口电厂，实现煤电供需双方的紧密联合，取得了良好的效果。
在我国“以煤炭为主体，电力为中心”的能源战略和能源供应格局条件下，国家应出台更为详细和更具有操作性强的鼓励政策和必要措施，支持、推动在大型煤炭生产基地，配套建设大型坑口电厂，这既符合我国煤炭资源赋存的客观条件，也符合产业协调发展与科学布局，促进输煤和输电协调发展，全面提高我国能源供应效率。
(六)积极推进煤炭清洁生产和洁净燃烧技术研发，促进煤企节能减排；降低社会煤炭消费强度，缓解煤炭供应压力
我国是世界能源生产大国和消费大国。2006年，我国GDP总量居世界第四位，占世界GDP总量的5.5%，但消耗的能源占全世界的15%，消耗的煤炭占了35%左右，消耗的钢材占了3%，消耗的水泥占了54%。平均测算，我国单位GDP的能耗达到世界平均水平的3倍，是美国的3.5倍，欧盟的4.9倍。无论是官方汇率还是用购买力平价(简称PPP)法计算，我国能源利用效率都属于世界最低的一类。目前，我国正在着力构建政府引导、企业为主和社会参与的节能减排投入机制，近期相继出台了一系列节能减排扶持政策，设立了相关专项资金，煤炭企业通过科技进步，发展煤炭循环经济，加强矿区环境保护，积极推进节能减排工作，取得了一定成效。神华集团、山东兖矿集团等一些大型企业煤炭液化示范工程建设进展顺利，为煤炭清洁生产、洁净利用奠定了基础。从我国煤炭消费方面看，全国80%以上的煤炭用于燃烧，80%以上的电厂为燃煤电厂，推进煤炭消费行业技术进步，研究推广煤炭洁净燃烧技术，对提高煤炭资源利用效率，加大节能减排力度，具有更加重要的意义。大力发展煤炭清洁燃烧技术，加强煤炭终端消费环节的节能减排是实现全社会节能减排的重点。要制定鼓励和优惠政策，支持煤炭清洁燃烧关键技术的开发和前期研究，加强对大型关键技术及设备的研究开发，如超临界锅炉、汽轮机、烟气净化系统、大型循环流化床锅炉技术等。对长期战略性发展的技术，安排必要的前期研究，开展多联产技术的有关基础研究，通过煤炭燃烧环节的技术进步，从煤炭终端消费环节实现节能减排。大力推广应用高效燃烧技术，提高煤炭燃烧效率。推广循环流化床燃烧技术，促进燃煤发电、供气、供热、供冷和煤焦油多联产，控制污染排放，最大限度地利用煤炭资源。推广高效低污染的粉煤燃烧技术，积极推进燃煤联合循环发电技术。支持大型煤炭消费企业和科研机构开展先进、高效煤炭燃烧技术、燃煤设备的研究，努力提高煤炭燃煤技术水平，提高煤炭燃煤效率，控制污染物排放，在全社会煤炭终端消费环节实现节能减排，有效降低煤炭消耗强度，缓解煤炭供应压力。
（七）完善煤矿应急救援体系，提高煤矿应对自然灾害的能力
本次冰雪灾害中，全国有2350多处煤矿受灾停产，影响生产能力过亿吨；有600多座煤矿因停电无法排水而淹井。去年8月17日，山东华源煤矿也是因自然灾害引起淹井等多起事故，提高煤矿预防自然灾害的能力已成为当务之急。在目前煤炭企业应急救援预案中，多着眼于煤矿自身发生的生产安全事故，对如何应对自然灾害的威胁考虑不多、不细。因此，国家应急管理部门应指导煤矿进一步完善这方面的预案，建立与气象部门、电力部门、运输机构等相关单位的沟通机制，信息共享，防字在先；从矿井设计、建设、技术改造和装备选型等基础工作入手，有效提高煤矿应对极端情况的能力。
目前，我国雨雪冰冻灾害已经缓解，抗灾救灾工作有序进行，认真分析灾害过程中煤炭供应紧张的形势，紧密结合我国煤炭资源赋存与开采条件，查找煤炭供应系统中的薄弱环节，针对反映出的体制和机制等问题，总结经验和教训，研究制定切实可行的政策措施，对科学制定国家能源发展战略和规划具有重要的指导作用。
来源:中国煤炭市场网
